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凝心聚力,共克时艰——2022年《政府工作报告》学习体会

正所谓“经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础”。每年的《政府工作报告》对未来一年的经济发展起到指导作用。《国际电子商情》带业者一起学习2022年《政府工作报告》。

3月5日,国务院总理李克强作2022年《政府工作报告》(下称《报告》),在回顾2021年工作的基础上,提出2022年经济社会发展目标,并部署重点工作。

一、形势判断:“三重压力”下“爬坡过坎”XALesmc

《报告》沿用了中央经济工作会议对经济形势的判断,且内容更加具体。外部环境更趋复杂严峻和不确定,疫情持续冲击,全球经济复苏动能衰减,地缘政治摩擦加剧,俄乌冲突导致大宗商品价格高位波动;内部面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,局部疫情时有发生,中小微企业和个体工商户经营困难,地方财政收支矛盾加大,经济金融领域风险隐患较多。XALesmc

在此背景下,《报告》强调“必须爬坡过坎”,彰显了对于保持经济大局稳定的决心和力度。《报告》延续中央经济工作会议精神,明确坚持“稳字当头、稳中求进”的工作总基调,指出要“把稳增长放在更加突出的位置”,“积极推出有利于经济稳定的政策”。XALesmc

二、经济目标:增长就业优先XALesmc

1. 强化增长目标XALesmc

《报告》将今年我国经济增长目标设定为“5.5%左右”,位于市场预期上限,也大幅高于去年四季度4.0%的经济增速。这有着三方面的原因。首先,这有效传递出政府稳增长、稳预期,继续保持我国经济运行在合理区间的决心。其次,5.5%的增长水平是实现“十四五”规划远景目标的客观要求。要实现2035年经济总量相较2020年“翻番”,在2021年经济增长8.1%的基础上,未来14年年均增速需达4.5%。经济增速阶梯式下行的规律,隐含“十四五”期间经济增速中枢5.4%。再次,这一目标旨在推动我国经济弥补负向产出缺口,回到潜在增长水平。5.5%的增长水平高于过去两年经济的平均增速5.1%,低于疫前2019年的6%,位于央行测算的5-6% GDP潜在增速区间的中枢【注释1】。XALesmc

图1:中国经济增速随五年规划期阶梯下行XALesmc

资料来源:Wind、招商银行研究院XALesmc

“三重压力”下,驱动经济回归潜在水平极具挑战性,需要政策全方位积极响应。《报告》因此强调,“这是高基数上的中高速增长,体现了主动作为,需要付出艰苦努力才能实现”。从拉动经济的“三驾马车”看,考虑到“稳出口难度加大”,消费受到疫情制约,投资将成为稳增长政策的主要抓手,特别是基建和房地产投资。上半年财政有望继续前置发力支持基建,房地产纾困政策也有望进一步加码。XALesmc

图2:过往年份仅有2014年实际增速略低于目标XALesmc

资料来源:Wind、招商银行研究院XALesmc

2. 突出就业目标XALesmc

《报告》提出今年“城镇调查失业率控制在5.5%以内,城镇新增就业1,100万人以上”,相较去年“城镇调查失业率5.5%左右”的目标有所增强。但随着经济下行压力加大,就业压力也逐渐浮出水面,去年末我国城镇调查失业率连续两个月小幅反弹至5.1%,四季度我国城镇新增就业人数同比增速连续显著负增长,特别是年轻人就业问题突出。而今年高校毕业生预计将达1,076万,同比增长176万。《报告》因此指出“稳就业任务更加艰巨”,强调“就业优先政策要提质加力”“各地都要千方百计稳定和扩大就业”。政策将注重通过稳市场主体尤其小微企业,来实现稳就业。未来就业形势将成为宏观政策的重要风向标之一。XALesmc

3. 维持通胀目标XALesmc

通胀方面,今年居民消费价格涨幅维持3%的“常态化”目标,与去年保持一致。我们预计,猪肉价格将在今年下半年回升,拉动CPI温和上行,CPI增速全年前低后高,中枢在2.0%左右。即便考虑俄乌冲突的影响,PPI通胀仍将维持下行趋势,速率或边际趋缓。3%的CPI通胀目标为货币政策预留了充足的相机抉择空间。XALesmc

三、宏观政策:保持连续,注重效能,适当靠前XALesmc

“稳健有效”是今年宏观政策的基调。《报告》要求政策保持连续性增强有效性,相较去年“保持宏观政策连续性稳定性可持续性”的表述更注重政策效能。《报告》特别强调当前我国宏观政策“有空间有手段”,发力节奏上要“适当靠前”,“及时动用储备政策工具”,确保经济平稳运行。若后续经济下行压力未见缓解,稳增长政策加码仍然可期。XALesmc

1. 财政政策:积极的财政政策“提升效能”XALesmc

《报告》对财政政策的总体表述由去年的“提质增效、更可持续”调整为“提升效能、更加注重精准、可持续”。表面上看,今年财政政策总体积极程度似乎不及预期。《报告》将今年目标赤字率设定为2.8%,较去年下调0.4个百分点,回到了疫前2019年的水平。这一目标处于市场预期区间的下限,体现了“增强财政可持续性”的要求。3.65万亿的新增专项债限额持平于去年,符合市场预期。以预算赤字与新增专项债限额之和匡算的中等口径【注释2】赤字,相较去年减少2,000亿至7.02万亿,中等口径赤字率由上年的6.4%降至约5.8%。XALesmc

但在“提升效能”的要求下,今年财政政策做了大量特殊安排,政策立场总体的积极程度事实上高于去年。XALesmc

第一,中等口径下,尽管今年目标赤字率明显下调,财政实际可用资金仍然较为充裕。财政综合运用特定国企依法上缴近年结存的利润、去年“超收歉支”的财政盈余、预算稳定调节基金,为今年提供增量资金。财政部长刘昆披露,“仅中央本级财政调入一般预算的资金,就达1.267万亿元,相当于提高赤字率1个百分点”。而去年专项债发行后,政府性基金预算收支差额结余达2万亿,处于历史较高水平,除去调入一般公共预算的部分,仍有超1万亿资金可结转至今年使用。XALesmc

第二,减税降费规模达2.5万亿,大幅超过市场预期,也大幅超过去年1万亿的减税降费规模。《报告》指出,今年将“实施新的组合式税费支持政策,减税与退税并举”。其中,“减税”部分约1万亿,规模与去年相当,继续扶持制造业、小微企业和个体工商户;“退税”部分指的是增值税留抵退税,规模达1.5万亿。小微企业的存量留抵退税额将于6月底前一次性全部退还,退税资金全部直达企业。这一政策提前释放了由于进项税额大于销项税额对企业的资金的占用,有助于改善制造业和基建行业企业的现金流状况,缓解资金周转压力。XALesmc

第三,财政支出在保障强度的同时,大力优化结构。今年财政支出规模比去年扩大2万亿以上,将达到26.7万亿,同比增长8.4%,相较去年0.3%的支出增速大幅提升。支出结构上聚焦在助企纾困、保障民生、扩大内需三方面。其中,“扩投资”方面,在资金端,中央预算内投资安排6,400亿,同比增长4.9%,加上3.65万亿新增专项债,以及去年四季度发行的1.2万亿专项债中延续至今年使用的部分,可用资金相较去年事实上显著上升;在项目端,将围绕国家重大战略部署和“十四五”规划,在重点水利工程、交通网络、能源设施、地下综合管廊等新老基础设施方面,适度超前开展投资建设。国家发改委主任何立峰介绍,“十四五”规划中的102项重大项目共涉及2,600多个重点项目,其中有96%以上已经开工,有望对年内投资形成有效支撑。XALesmc

第四,财政资金下沉基层、直达实体,使用效率有望提升,有助于形成实物工作量。一是今年中央将加大对地方的财力支持,中央对地方转移支付增加约1.5万亿、规模近9.8万亿,增速为18%,为2012年以来最高;建立常态化财政资金直达机制,将2.8万亿中央财政资金纳入直达范围。二是优化地方政府专项债券发行使用,3.65万亿专项债要坚持“资金跟着项目走”,合理扩大使用范围,充分调动民间投资积极性。三是政府坚持过紧日子,严控一般性支出,保障重点支出。XALesmc

但值得注意的是,尽管财政政策立场和执行上将保持积极,但在“三重压力”下对经济的扩张性效果将受到一定程度的制约。一是地方政府财政收支紧平衡压力加剧。经济下行与减税降费使得税收增长承压;房地产风险抑制房企拿地与建设意愿,而土地出让收入及其它房地产相关税收占地方公共预算收入的比重超过九成。二是1.5万亿留抵退税的本质是将企业未来可以抵扣的进项增值税提前返还,在需求收缩与预期转弱压制下,其作用可能更多在于纾困而非拉动投资。XALesmc

2. 货币政策:加大实施力度,扩大信贷规模XALesmc

由于财政政策稳增长作用相对受限,货币政策的重要性相应上升。《报告》沿用了中央经济工作会议“稳健的货币政策要灵活适度”的表述,但罕见强调要“加大”政策实施力度,“扩大”新增贷款规模,要求货币政策发挥“总量”和“结构”的双重功能,“充足发力”“精准发力”,实现“总量稳、结构优”的政策组合,为实体经济提供更有力支持。尽管《报告》仍然要求“保持宏观杠杆率基本稳定”,但我国宏观杠杆率已连续5个季度出现下降,低于2020年末7.7pct,客观上为金融系统加大对实体经济支持创造了空间。XALesmc

总量上,货币政策仍然存在进一步降准降息的必要性和空间。考虑到需求不足和预期转弱是当前我国经济面临的主要矛盾,未来货币政策在“价”上将通过“实实在在”降低市场主体综合融资成本刺激需求,在“量”上将综合运用各种工具,保持市场流动性合理充裕,为政府债发行营造良好环境,与财政政策协同。XALesmc

未来结构性货币政策的重要性将进一步凸显。《报告》要求促进当前经济重点领域和薄弱环节融资“增量、降价、扩面”:引流更多资金、降低利率费用并扩大普惠金融覆盖面,推动普惠小微贷款“明显增长”、信用贷款和首贷户比例“继续提升”。此外,对受疫情影响严重的行业继续给与支持,避免出现“限贷、抽贷、断贷”。小微企业、科技创新和绿色发展将成为政策重点支持领域。XALesmc

广义流动性方面,《报告》仍然要求“保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”。今年名义GDP增速预计在8-8.5%左右,考虑到货币政策的稳增长立场,参考以往经验,今年M2和社融增速或分别上行至10%和11%左右。而在“扩大新增贷款规模”的明确要求下,信贷增速有望较去年明显上行,结构上,制造业中长期贷款的比重有望进一步上升。随着财政政策前置发力,基建等领域需求逐步向中上游传导,叠加结构性信贷政策对制造业等领域的支持,未来“宽信用”有望逐步落地见效。XALesmc

四、重点工作:稳增长、促改革、调结构XALesmc

今年政府的经济工作主要将围绕稳增长展开,同时兼顾促改革、调结构。部分重点工作包括:XALesmc

1. 深化改革。一是明确政府和市场的关系,继续强调“使市场在资源配置中起决定性作用”,要求政府加快转变职能,通过体制机制改革、简政放权、数字化建设、提高监管效能等方式更好发挥作用。二是促进多种所有制经济共同发展,鼓励引导民营经济改革创新,弘扬企业家精神,完成国企改革三年行动任务,加快国有经济布局优化和结构调整。《报告》强调支持和引导资本规范健康发展,未来或将继续通过反垄断措施,保护各类企业合法权益,营造公平竞争环境。三是继续深化财税金融体制改革,主要包括强化预算管理机制、完善税收征管制度、深化中小银行公司治理改革和风险防治、全面实行股票发行注册制等。XALesmc

2. 科技创新。一是提升科技创新能力。“十四五”规划将创新驱动放在各项工作的首位,依靠创新提高发展质量。《报告》沿袭了“十四五”规划思路,从国家、企业、人才三个层次部署工作。其中在企业层面,出台了“加大研发费用加计扣除政策实施力度,将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%、对企业投入基础研究实行税收优惠”的具体措施。二是增强制造业核心竞争力,通过龙头企业保链稳链工程、引导金融机构增加制造业中长期贷款、实施国家战略性新兴产业集群工程、大力培育“专精特新”企业等一系列举措促进产业升级,推动质量强国。三是促进数字经济发展,建设数字信息基础设施,加快发展工业互联网,培育壮大集成电路、人工智能等数字产业,完善数字经治理。XALesmc

3. 扩大内需。一是促消费。提升居民收入,推动线上线下消费深度融合,促进生活服务消费恢复,支持新能源汽车消费,加大社区养老、托幼等配套设施建设。二是扩投资。三是平衡协调区域发展。四是新型城镇化建设。有序推进城市更新,开工改造一批城镇老旧小区,推进无障碍环境建设和适老化改造,加强县城基础设施建设,稳步推进城市群、都市圈建设。XALesmc

4. 对外开放。一是稳外贸。一方面对外贸企业、尤其是中小微企业加强支持,涵盖出口信用保险、出口信贷、外汇服务、出口退税和通关便利化等政策措施;另一方面提高物流和供应链稳定性,包括海外仓建设和国际物流体系建设等。二是引外资。今年将深入实施去年更新的外资准入负面清单,并支持外资加大中高端制造、研发、现代服务等领域和中西部、东北地区投资。此外,《报告》还提出继续共建“一带一路”,深化多双边经贸合作,并不再提及中美经贸关系的表述。XALesmc

5. 低碳发展。《报告》要求“有序推进”碳达峰碳中和工作,强调坚持“先立后破、通盘谋划”,立足资源禀赋,确保能源供应。一是能耗双控目标和考核的调整。《报告》自“十二五”以来首度未设立具体年度能耗强度降低目标,提出将能耗强度在“十四五”规划期内统筹考核、留有弹性。在考核口径上,“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”,并将完善减污降碳激励约束政策。这些调整下,今年能耗增速有望上行,避免运动式减碳再度发生。二是在行业和产业层面,一方面对传统能源部门进行升级改造,包括煤电清洁利用、工业和建筑业节能减碳等,另一方面对新能源部门进行建设投资推广,包括大型风光电基地及其配套设施等。预计“双碳”政策可对投资起到一定正向拉动作用。高耗能、高排放、低水平项目盲目发展仍将受到坚决遏制。XALesmc

6. 稳房地产。今年《报告》中关于房地产表述的位置由往年的城镇化部分调整至民生部分,指向对房地产的理解正由“扩大需求”转向“改善民生”。《报告》仍然坚持“房住不炒”的政策基调,但当前形势下,“稳地价、稳房价、稳预期”对于政策方向的要求已发生逆转。5.5%的经济增速目标下,房地产调控政策需实质性放松,一方面“更好满足购房者的合理住房需求”,另一方面托底投资,激发财政潜能。我国房地产市场正处于“探索新的发展模式”的拐点时刻,今年“加快发展保障性租赁住房”,预计可对投资增速起到一定支撑作用。XALesmc

五、小结:顶住压力,实现目标XALesmc

在“二十大”召开之际,我国经济面临“三重压力”的挑战。稳增长将成为今年我国经济工作的重中之重。宏观、微观、产业、区域等政策将全面协同主动作为,努力实现5.5%的经济增长目标。XALesmc

注释XALesmc

1、易纲. 中国的利率体系与利率市场化改革[J]. 金融研究, 2021, 495(9): 1-11.XALesmc

2、考虑一般公共预算和政府基金性预算“两本账”。XALesmc

表1:近3年《政府工作报告》主要内容对比XALesmc

资料来源:历年《政府工作报告》、招商银行XALesmc

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